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統籌縣域治理發展與鄉村振興 實現城鄉協調發展

《中原智庫》(2020)   河南省社科聯課題組2021-01-20

實施鄉村振興戰略,是黨的十九大作出的重大決策部署,是新時代做好“三農”工作的總抓手,也是決勝全面建成小康社會、關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務。河南省105個縣(市),生活著全省近3/4的常住人口,占有85%的行政區域面積,縣域人口多、面積大,縣域經濟能不能做大做強,事關區域發展穩不穩、水平高不高、后勁足不足。河南省高質量發展的基礎在縣域、短板在縣域、潛力也在縣域。如何統籌縣域治理發展與鄉村振興、實現城鄉協調發展,是擺在我們面前的一項重大課題。  

2019年下半年,課題組先后赴安陽、周口、鶴壁、濮陽、新鄉等省轄市和林州、淇縣、臺前、輝縣等縣(市),通過召開座談會、個別訪談、實地調研等方式,圍繞河南省縣域經濟發展、縣域治理、鄉村振興等方面進行深入調研,在此基礎上進行系統梳理、認真思考,試圖為統籌縣域治理發展與鄉村振興、推進城鄉協調發展,提供些許參考和借鑒。  

一、縣域發展與鄉村振興有機銜接密不可分  

從理論和實踐角度講,縣域發展和鄉村振興的目標是一致的,都是為了推進農業產業化經營,培育特色支柱產業,拓寬農民就業增收渠道,加快城鄉融合發展,逐步形成縣域經濟專業化生產和社會化分工的格局,促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。事實上,鄉村振興就是工業化和城鎮化引領的縣域經濟社會發展過程。  

作為特殊的區域空間,縣域一頭連著城市,一頭連著農村,是城鄉經濟的接合部,也是城市文明與鄉村文明的對接點。這個特殊的區域空間既有利于承接城市的擴散效應,是城市支持農村、工業反哺農業的匯聚地,又有利于形成新的集聚效應,是農村工業化和城鎮化的主戰場,是城鄉融合發展的天然載體。  

河南省是全國人口大省、糧食和農業生產大省,縣域面積占比近九成,常住人口占比超七成,經濟總量占比超六成,在全省、全國發展大局中舉足輕重。2014年3月,習近平調研指導河南工作時,提出“準確把握縣域治理特點和規律,把強縣和富民統一起來,把改革和發展結合起來,把城鎮和鄉村貫通起來”的重大要求,為我們推進縣域治理發展和鄉村振興指明了前進方向,提供了重要遵循。  

如何貫徹落實習近平“三起來”重大要求,探索走出一條把強縣和富民統一起來、改革和發展結合起來、城鎮和鄉村貫通起來,具有河南特色的鄉村振興之路,把產業發展好、把鄉村建設好、把縣域治理好,對于持續鞏固河南省糧食生產優勢、促進城鄉融合發展、實現河南省由農業大省到現代農業強省的歷史性轉變,乃至為全國農區發展破題探路,都具有重要的現實意義。  

二、河南省實施鄉村振興戰略基礎薄弱任務艱巨  

“三農”問題是關系國計民生的根本性問題,中國發展不平衡不充分,從而制約國家現代化的焦點,也是“三農”問題。中國現代化進程本質上就是從農業社會向工業社會、后工業社會的轉變,實施鄉村振興戰略就是要完成中國從農業社會向工業社會、后工業社會的轉型,這是一項極為艱巨的歷史性任務。河南省作為農業和農村人口大省,工業化城鎮化水平低,經濟基礎薄弱,實施鄉村振興戰略面臨著特殊困難。  

2018年,全省縣域常住人口7012萬人,占全省常住人口的73%,但縣域生產總值占全省比重不到65%,經濟發展方式粗放,全要素生產效率不高,與沿海發達地區存在較大差距。全省約46萬個行政村,既有平原村莊,又有深山區、灘區等。各地自然資源稟賦不同、發展情況差異較大,必須科學把握鄉村的差異性、多樣性,注重分類指導、梯次推進。農業大而不強、結構不優,農業價值鏈發掘不足;農村集體經濟薄弱;環境生態問題比較突出;農村人口老齡化、村莊“空心化”趨勢明顯等,諸多困難疊加。  

當前河南省鄉村振興處于起步階段,距離“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!钡哪繕撕蛷V大群眾對美好生活的期望,存在很大差距。要扭轉農業農村發展困局、不斷縮小城鄉差距,必須從根本上保證資源要素更多投入到農業農村,從而徹底扭轉城鄉二元體制的制度慣性和農業農村長期滯后的發展慣性。實現鄉村振興,任重而道遠。  

三、鄉村“五大振興”是一個有機整體  

習近平指出,鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興,是“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局在“三農”工作中的體現?!拔宕笳衽d”是一個有機整體,缺一不可。  

第一,產業振興是基礎?!爱a業興旺,是解決農村一切問題的前提?!?019年6月份,國務院印發《關于促進鄉村產業振興的指導意見》,要求聚焦重點產業,聚集資源要素,強化創新引領,突出集群成鏈,培育發展新動能,加快構建現代產業體系,推動形成城鄉融合發展格局,為農業農村現代化奠定堅實基礎。推動鄉村產業振興,必須牢固樹立新發展理念,堅持農業農村優先發展總方針,以農業供給側結構性改革為主線,以一二三產業融合發展為突破口,充分挖掘鄉村獨特功能和經濟價值,為產業振興與可持續發展鋪墊長期可靠的經濟基礎。  

第二,人才振興是源泉。沒有人才的振興,一切都是空談。當前制約鄉村人才振興的主要因素,這些都是農村的條件環境,如居住條件、公共設施、優質教育資源等供給不足,這些都無法吸引優秀人才返鄉。從調研了解的情況看,農村發展靠的是“能人經濟”,要想發展得好,一定要有能人帶動、能人創辦企業。因此,要善于發掘、找準節點性的關鍵人物,包括鄉賢和社會資源豐富的優秀人才,想方設法創造條件讓他們返鄉,利用他們手中的資源,集聚農村發展動能,推動農村全面振興。同時,要注意充實后備干部隊伍,從優秀干部、優秀退伍軍人、優秀返鄉人員、致富能手中培養后備干部,補充新鮮血液。  

第三,文化振興是紐帶。鄉村振興離不開文化引領。鄉村文化興盛既是鄉村振興的內在動力,也是鄉村振興的重要標志。鄉村振興不能光看農民口袋里票子有多少,更要看農民精神風貌怎么樣。文化建設是凝聚人心的最好途徑和舞臺,要想推動鄉村發展,必須把群眾的精氣神提起來,把文化活動搞起來,這樣才能凝聚民心,激發群眾參與集體事務、鄉村治理的主人翁意識。要堅持示范引領,提高鄉村文化凝聚力,大力培育和踐行社會主義核心價值觀,傳承弘揚優秀傳統文化,推進移風易俗,培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風。  

第四,生態振興是載體。良好生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富,環境改善了,農村才能更有吸引力,農業才能更具競爭力。長期以來,政府對城鄉基礎設施的投入是不均衡的,欠賬最多的在農村,群眾對美好生活環境的需求非常迫切。習近平明確指出,要重點做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升,推進農村生態宜居建設。群眾的幸福感來自一點一滴的變化,基礎設施建設與群眾的生活緊密相連,必須努力補齊農村基礎設施建設這個短板。  

第五,組織振興是保障?;疖嚺艿每?,全靠車頭帶。鄉村要想發展好,必須有一個堅強的黨支部。抓好黨建就抓住了鄉村振興的“牛鼻子”。支部班子抓好了,全村就有了凝聚力,就會形成強大的向心力。眾多發展勢頭良好的鄉村治理實踐表明,一個村的發展關鍵靠支部的帶動、靠支部書記的帶動,村支部書記必須選優配強?,F實中存在的一個突出問題是,越是經濟基礎差的貧窮落后村,越需要優秀支部書記等能人的帶動,而越是貧窮落后的村,越找不到合適的支部書記,這種情況相當普遍,這個難題亟待破解。  

四、推動縣域經濟高質量發展,為鄉村振興提供強勁支撐  

縣域經濟是推動農業農村發展、促進農民增收致富的切入點和突破口,是破解城鄉發展失衡、推進城鄉融合發展的重要載體和依托,也是增強縣域綜合實力、帶動提升農村發展水平的現實要求和關鍵路徑。與發達省份相比,河南省縣域經濟發展存在百強縣數量少、新興產業缺乏有效支撐、高端人才聚集效應弱、創新驅動能力不強、整體發展質量效益不高、培育新動能乏力等短板。走好河南的鄉村振興之路,必須全面貫徹落實習近平關于縣域治理“三起來”重大要求,貫徹落實新發展理念,充分挖掘和釋放縣域經濟的潛力和優勢。  

第一,科學做好產業規劃。鄉村振興的重中之重是產業興旺。做好產業布局和發展,是鄉村振興的重要內容,也是縣域經濟高質量發展的難點和關鍵點。要在準確分析把握區域經濟發展情況的基礎上,結合國家宏觀經濟形勢、產業政策、產業發展趨勢及產業結構演進規律,做好整體規劃和科學布局,通過產業政策引導,實現從無到有、從小到大、從弱到強。要認識到,中國經濟已從高速增長階段轉向高質量發展階段,“抓到籃里都是菜”的時代已經結束,沒有市場競爭力、沒有質量效益的產業和項目將難以為繼??h域產業發展既要有緊迫性,也要保持戰略定力,要立足縣域在中國整個產業體系中的戰略定位,結合縣域實際和比較優勢,注重因地制宜選擇產業,宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游,做足特色文章,一以貫之,做精做細。  

第二,強化產業支撐帶動。工業化、城鎮化仍處于較低的發展階段,是河南最大的發展實際。這種低水平的工業化、城鎮化,導致鄉村振興的內生動力機制和外部穩定投入機制都難以形成。必須堅持龍頭帶動,立足資源稟賦,因地制宜,拓寬視野,培育龍頭企業,打造優質品牌,探索特色鮮明、充滿活力的產業發展新路徑,提升鄉村產業競爭力。一要引進和發展工業。實踐證明,農民增收不能完全依靠多種經營,就近就業、就近轉移就業是農民增收的必由之路,也是提升農民素質的根本渠道。二要培育發展新興產業。緊抓中部地區崛起、黃河流域生態保護和高質量發展戰略機遇,鞏固既有優勢,增強創新的優勢,把培育新產業放在突出位置,更加注重新興產業引進和培育,優化產業空間布局,盡快形成有核心競爭力的產業集群。三要推進產業轉型升級。當前河南省縣域經濟發展最突出的矛盾,是總體發展不足、經濟總量不大、產業層次不高,破解這些矛盾,必須樹立新發展理念,以供給側結構性改革為主線,圍繞產業高端化,以更大力度引導和支撐傳統企業的技術改造,提高主導產業的核心競爭力。四要發展現代高效農業。堅持以市場為導向,推進農業供給側結構性調整。把傳統種養業、蔬菜瓜果種植等與休閑農業、旅游農業結合起來,把“種糧食”變成“種經濟”,變成與旅游、休閑、觀光緊密結合起來的田園綜合體,開辟增收渠道,把農業經濟盤活。  

第三,發展壯大集體經濟。深化農村集體產權改革、發展壯大新型集體經濟,不僅有利于解決農村人力流出問題,推進農業現代化,為鄉村振興戰略打下基礎,而且有利于促進城市產業轉移和城鄉融合。新鄉市長垣縣2014年被確定為農村集體經營性建設用地入市改革試點,2016年增加土地征收制度改革試點任務,2017年增加宅基地制度改革試點任務,通過加快推進土地制度改革,實現了集體經濟的發展壯大,為鄉村振興提供了重要支撐。建議以農村集體產權制度改革為重點,逐步推進城鄉統一的要素市場和產權市場建設,疏通人才、科技、金融、資本支持農業農村發展的渠道,促進城鄉要素流通。一是做好鄉村集體資產清產核資工作,厘清產權歸屬、全面保障村民權利;二是推進農村集體經濟組織建設,開展股份合作制改革,健全創新社會資本與農業經營主體、農戶之間的收益分配機制;三是構建農村產權流轉交易市場服務體系,強化交易市場標準化、規范化建設;四是深化農村土地制度改革,創新農用地經營權、宅基地使用權、集體經營性建設用地入市相關政策,讓農民分享土地增值的收益。  

第四,加強科技人才支撐??萍际堑谝簧a力,人才資源是第一資源??h域經濟要實現高質量發展,必須要有強大的科技和人才支撐。相對于大城市,縣域經濟在吸引技術、人才等資源要素方面較為被動,必須想方設法創造條件,增強縣域經濟對技術、人才的吸引力。一方面,要充分發揮鄉鎮企業的積極性、主動性,鼓勵企業加大對科技、人才的投入,強化科技創新和人才培養;另一方面,政府也要積極作為,為企業發展創造良好的社會環境,尤其要推動解決制約縣域經濟發展的重大技術瓶頸問題,建立健全科技支撐縣域經濟發展的制度政策等,滿足縣域經濟發展和農業農村現代化對科技成果有效供給的需求;同時,要實施更加積極、開放、有效的人才政策,大力培育新型職業農民,加強農村專業人才隊伍建設,激勵各類人才到農村大展才華、大顯身手。  

第五,持續優化營商環境。營商環境是軟環境。相對于中大型城市而言,縣域面積小、發展空間有限,但也為優化縣域發展環境提供了較大空間。要積極營造親商、重商、愛商、護商氛圍,在基礎設施建設、政務服務、金融服務等方面出實招、出好招,制定更多的金融服務優質政策、開展更多的政務服務試點工程,促使縣級城市變“跟跑”為“并跑”“領跑”??h級政府要深入推進“最多跑一次”等政務服務改革,加快推進“互聯網+政務服務”,努力實現政務服務標準化、智能化、便利化,打通服務企業群眾的“最后一公里”。要積極提煉“政策干貨”,強化服務企業的政策保障。  

五、統籌縣域發展與鄉村振興,推進城鄉融合發展  

實施鄉村振興戰略,就是要重塑城鄉關系,走城鄉融合發展之路,讓城鄉之間共生共存、互促并進。由于長期的二元經濟體制,重城輕鄉、城強鄉弱是中國多年經濟社會發展的基本狀態,這是導致農業農村現代化未能與工業化、信息化、城鎮化同步發展的根本原因。徹底破除城鄉對立的制度藩籬,改革與城鄉融合發展不相適應的體制機制,加快推進縣域發展、增強鄉村振興活力,是當前最為緊迫的任務。  

第一,堅持工業化城鎮化帶動。河南省實施鄉村振興戰略難點很多,但最根本的約束是工業化、城鎮化水平低,即城市向鄉村“溢出”的能量少,對農業農村的帶動能力不足。實施鄉村振興戰略,必須通過工業化、城鎮化的途徑來實現。一是不能簡單就鄉村論鄉村,也不能只顧眼前不顧長遠,而要把鄉村振興放在工業化、城鎮化和農業現代化的大背景下來謀劃。二要把縣城作為核心載體??h城是縣域產業的聚集中心、人口的吸納中心、公共基礎設施和公共服務體系的供給中心,是整個縣域經濟的發動機??h域發展應以縣城優先,統籌推進新型城鎮化,提高縣城建設品質,集聚人才、技術、資本等生產要素,為縣域經濟發展提供不竭動力。三要發揮小城鎮規模效應。從人口流動趨勢看,小城鎮的人口載體功能將逐漸得到強化;從資源配置效率角度看,相對于村莊,小城鎮更容易形成規模效應。建議在中近期以“鎮”為重點,以服務農民生產生活和城市居民釋放鄉愁健康養老為導向,以推動城市基礎設施、公共服務向鄉村延伸為手段,引導優質教育和醫療資源在縣級城市或小城鎮布局,改善公共交通基礎設施。  

第二,推進城鄉要素雙向流動融合發展。囿于自然條件、現實基礎、體制機制等因素,解決“三農”問題、實現鄉村振興,僅靠農村自身難以做到,要圍繞“人、地、產、融”下功夫,多策并舉,多管齊下,重塑城鄉關系。一要打破各種不平等規則和體制障礙,突出以城帶鄉、以工促農,健全城鄉融合發展體制機制。加快推進許昌國家城鄉融合發展試驗區改革探索,在健全城鄉人口遷徙制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城鄉產業協同發展平臺等方面先行先試。二要深化改革,推動城市各類優勢主體進入農村,建立以城帶鄉、以工促農、以企興村機制。延伸優化農業產業鏈條,培育新的產業形態,提升農產品附加值,打造新的增長點。三要進一步推進“三農”與信息化技術融合,打通“城鄉商品互融互通最后一公里”,讓工農產品和城鄉需求直接對接。四要基于填平補齊的需要,推動鄉村公共基礎設施建設和優化升級,促進城鄉公共設施聯動發展。  

第三,要特別關注連片貧困地區發展。貧困地區和群體之所以貧困,主要是缺乏與外部市場進行能量交換的能力,從而陷入窮者越窮的惡性循環。解決這一問題的途徑,是要尋求城鄉要素的對流,讓來自“高地”的城市先進要素進入鄉村,與鄉村資源結合。一要打通連片貧困地區與周邊地區聯系的毛細血管。在補齊基礎設施和公共服務短板,連通主動脈,瞄準發達地區大企業招商引資、引進人才、建設產業園的同時,要關注、發現、培育和疏通處于末端的毛細血管,如小產品、微企業、小村小鎮、企業家、各種社會人物等,擴大社會動員范圍,把僵化的機體激活。二要深入研究和對接城市市場。要到城市居民對生態產品和服務的新需求中尋找和捕捉商機,引入專業策劃創意團隊,按照生態文明的理念培育新型綠色生態產業,實現以綠色農業為基礎的全新產業“躍升”。  

第四,努力破解資金“瓶頸”。實施鄉村振興戰略,要破解“錢從哪里來”的難題。農村的基礎設施建設等需要大量資金,不能完全依靠國家和政府的投入,要充分利用國家、集體、群眾和社會的力量。與鄉村振興釋放出的巨大金融需求相比,河南省金融支持力度相對較弱,表現在農村金融機構存貸比和金融服務率較低、農業保險發展滯后、多層次資本市場影響力有限等方面。為此,要不斷完善農村金融組織體系,增加金融有效供給,加大對特色農業的金融支持力度,拓寬農業貸款有效抵押物應用渠道,創新農村保險業務及模式,發揮多層次資本市場功能,為鄉村振興提供強有力的資金保障。要加大公共財政支農力度,注重公共財政對“三農”的傾斜,加快還清歷史“欠賬”;糾正一般公共預算支出中農林水支出近年來增幅有所下降的勢頭,探索新形勢下財政優先投入“三農”的具體機制;進一步完善農業補貼政策、調整農業補貼方式,增強農業農村發展補貼的指向性和精準性;充分發揮財政資金作用,引導社會民間資本和外商投資進入并參與農業農村發展。  

六、推進縣域治理發展和鄉村振興要解決好幾個關鍵問題  

第一,扛穩扛牢糧食安全重任。2019年“兩會”期間,習近平參加河南代表團審議時強調,“確保重要農產品特別是糧食供給,是實施鄉村振興戰略的首要任務。河南作為農業大省,農業特別是糧食生產對全國影響舉足輕重”。抓好糧食生產,扛穩保障糧食安全這個重任,是黨和國家交給我們的光榮使命。必須牢記習近平囑托,發揮好糧食生產這個優勢,立足打造全國重要的糧食生產核心區,推動藏糧于地、藏糧于技,穩步提升糧食產能,在確保國家糧食安全方面有新擔當新作為。同時,堅定不移推進農業供給側結構性改革,延伸糧食產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈,不斷提高農業質量效益和競爭力,實現糧食安全和現代高效農業相統一。  

第二,加快補齊“三農”領域突出短板。農村基礎設施不足、公共服務落后,是農民群眾反映最強烈的民生問題,也是城鄉發展不平衡的最直觀體現。必須增強補短板意識,在教育、醫療、社會保障、基礎設施、人居環境等方面優先安排。要在城鄉融合發展視野下,按照先規劃后建設的原則,“軟硬”一起抓,協同推進農村基礎設施建設和農村基本公共服務供給。一方面,加快推進農村交通運輸、農田水利、農村飲水、鄉村物流、寬帶網絡、農村電網改造升級等基礎設施建設和文化、娛樂、便民服務等公共服務設施建設,另一方面,加快提升農村教育、醫療、衛生、社會保障、文化體育等公共服務水平。  

第三,進一步夯實鄉村治理的根基。鄉村治理是否有效,直接關系到鄉村能否實現全面振興。當前河南省一些地區鄉村治理存在“五有五弱”現象:一是有領導核心,但治理能力弱;二是有自治實踐,但自治能力弱;三是有法治成效,但依法運行弱;四是有德治傳統,但文化認同弱;五是有公共服務,但供給能力弱。要從“權”“錢”等關鍵環節改革入手,理順縣、鄉、村三者權責關系。推動市縣級政府科學精準放權,強化鄉鎮公共服務職能和社會管理職能,增強鄉鎮政府在解決社會矛盾、協調利益關系等方面引導和調控能力,有效解決下放后權力運行、權責匹配和監管問題。選優配強村黨支部書記。結合村“兩委”換屆,統籌城鄉各類人才資源,暢通內選、外引、選派、返聘四條渠道,全面實施農村“頭雁工程”,培養一批能致富、善奉獻、品行好的農村基層黨組織帶頭人。對于幫扶重點村、軟弱渙散村、集體經濟薄弱村要加大干部派駐支持力度,實現村第一書記派駐全覆蓋。  

第四,有效激發鄉村內生動力。群眾是鄉村振興的主體,也是最終受益者。鄉村振興必須是群眾全面參與的振興,而不是政府主導的鄉村振興。政府應當做好支點,去撬動鄉村振興,把群眾的內生動力調動起來。如在鄉村治理方面,普遍存在“少數人干、多數人看”的問題。新鄉市輝縣市冀屯鎮在長期實踐中,探索出一條“用小積分撬動鄉村振興大戰略”的有效嘗試,就是把鄉村五大振興的各種要素進行細化、量化,把村民向上向善向好的社會行為所獲得的積分,轉變成有價值的“紅分”,使群眾隨時得到鼓勵和獎勵,極大地調動了群眾參與鄉村治理和文明建設的積極性、主動性。好的行為需要去調動、去弘揚,要通過適當的物質獎勵和精神激勵,形成科學化的推動機制。  

第五,統籌處理好近期和長遠的關系。實施鄉村振興戰略是一項長期而艱巨的任務,發展壯大縣域經濟也非一朝一夕之功,切不可急功近利、急于求成。要尊重鄉村發展規律,不以片面追求速度為目標,聚焦階段任務,找準突破口,注重質量,科學推進。要在推動縣域經濟高質量發展的基礎上,統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設,促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。  

(課題組主持人:李庚香  聶世軍  課題組成員:齊善兵  李軍領  牛玉林)


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